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Economic Freedom Project Report #01-03 on Latin America

April 24, 2001

La Crisis en Argentina: Una "Ausencia de Capitalismo"

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En una entrevista con el The Financial Times, el Secretario del Tesoro de EE.UU., Paul O'Neill, manifestó su visión acerca de la razón fundamental de las recientes crisis financieras: que éstas no tienen nada que ver con un defecto del capitalismo, sino con una "ausencia de capitalismo".2 Argentina es un trágico ejemplo de cómo la falta de libertad económica (el entorno necesario para que el capitalismo funcione de manera efectiva) condujo al declive económico y, eventualmente, a la crisis financiera de Noviembre de 2000.

La deficiente política económica y la inestabilidad política originaron décadas de declive económico en Argentina. El país ha pasado de estar en el décimo lugar entre las naciones más ricas del mundo en 1913 a ocupar el puesto 36 en 1998.3 Como resultado, Argentina tiene la dudosa distinción de ser el único país "rico" que se transformó en "pobre" durante la historia reciente. Lamentablemente, la intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Argentina a través de los años ha agravado, no aliviado, los problemas del país. Luego de más de 9 rescates financieros desde el año 1983, Argentina se encuentra, una vez más, al borde de una crisis financiera y con difíciles perspectivas de crecimiento.

La Administración Bush debería incentivar a la Argentina para que implemente una reforma que aumente la libertad económica. Para ayudar a países como Argentina para que puedan reducir la gravedad y frecuencia de las futuras crisis, la Administración debería promover tambien reformas en la práctica de otorgamiento de préstamos y consejo del FMI y otras instituciones financieras internacionales para que las mismas fomenten economías más abiertas y menos dependientes de los préstamos.

LA HISTORIA DE ARGENTINA: LAS POLITICAS ECONOMICAS SON MUY IMPORTANTES

Argentina ha recorrido un largo camino desde que el gobierno militar dio paso a la democracia en 1983. El Presidente Raúl Alfonsín logró consolidar la democracia, lo que permitió que volvieran al debate público temas como los derechos humanos y que la liberalización del comercio, la desregulación y la privatización se expusieran a la consideración pública. Desgraciadamente y en perjuicio de Argentina, Alfonsín careció del liderazgo necesario para poder llevar a cabo las reformas propuestas en su retórica. Por ejemplo, en 1984 el gobierno argentino propuso el Plan Austral, que contaba con el respaldo del FMI, destinado a imponer disciplina fiscal y a controlar la inflación (que en ese año era del 627 por ciento).4

Estos objetivos no se alcanzaron: la inflación subió al 672 por ciento en 1985 y los gastos del gobierno aumentaron del 11 por ciento del PIB en 1984 al 18 por ciento del PIB en 1985.5> El Plan Primavera, el siguiente programa también patrocinado por el FMI, tuvo sólo un éxito mínimo: el gasto gubernamental bajó del 16 por ciento del PIB en 1986 al 11 por ciento en 1988 y la inflación se redujo, sólo por poco tiempo, al 90 por ciento en 1986 para subir rápidamente al 343 por ciento en 1988.6>

La incapacidad del gobierno argentino para encarar sus problemas económicos condujo a una erosión de la confianza en los inversores, a la fuga masiva de capitales, a la devaluación del peso y a una hiperinflación del 3080 por ciento en 1989 y del 2314 por ciento en 1990.7> Alfonsín renunció cinco meses antes de terminar su mandato, en 1989, y entregó el poder al nuevo presidente electo Carlos Menem. Éste, quien había sido elegido sobre la base de una plataforma Peronista proteccionista, sorprendió al país al anunciar planes para una importante apertura de la economía. Las reformas de la primera Administración Menem (detalladas mas abajo) dieron un empuje inmediato a la economía, trayendo prosperidad y una promesa de cambio.

No obstante, durante el segundo mandato del Presidente, Argentina entró en un declive que evidenció el fracaso de las reformas de Menem para abrir por completo el mercado argentino. Como resultado, el país ahora enfrenta una profunda recesión y las perspectivas de mejoras todavía son inciertas.

Comienzo del proceso de reforma. Durante el primer mandato de su presidencia, Menem implementó las siguientes reformas:

  • Establecimiento de un sistema de convertibilidad. En 1991, el Congreso aprobó la Ley de Convertibilidad, por la cual "…el peso era totalmente convertible con el dólar a una tasa de cambio nominal fija, y la base monetaria interna se encontraba respaldada en su totalidad por las reservas en moneda extranjera del Banco Central".8> En esencia, un sistema de convertibilidad restringe la capacidad del gobierno para emitir billetes y monedas sin un respaldo total de reservas extranjeras. Los billetes y monedas locales son totalmente convertibles a la moneda de reserva a una tasa fija. Según esta ley, los pasivos del gobierno no podían ser financiados mediante la impresión de moneda. Esta política clave ayudó, de esta manera, a detener inmediatamente el problema de la hiperinflación en Argentina.

  • Privatización agresiva de las empresas estatales. Entre 1990 y 1994, el gobierno de Menem privatizó las aerolíneas, el transporte y la distribución de combustible, los trenes de carga y de pasajeros, la generación y la distribución de energía eléctrica, las telecomunicaciones, el servicio postal y los sistemas de agua y de cloacas.9 También vendió instalaciones de extracción de combustible y petróleo, minas de carbón, plantas petroquímicas, fábricas de acero y la mayoría de los bancos públicos.10> Esta privatización redujo el consumo del gobierno sobre industrias ineficaces que operaban en pérdida, disminuyó las oportunidades para que el gobierno subsidiara los servicios e incrementó la eficiencia al transferir las ineficaces industrias estatales al más eficiente sector privado.

  • Desregulación de la economía. El gobierno liberalizó el código de inversión extranjera, eliminó los controles sobre las tasas de cambio y los precios y quitó los impuestos a la exportación y los cupos de importación.11> La desregulación redujo el costo de hacer negocios y fomentó la inversión, lo cual dio origen a un mayor rendimiento económico.
El plan económico recompensó de inmediato tanto al Presidente como a su país al facilitar una inflación más baja, la confianza renovada de los inversores, expansión económica y un aumento en la calidad de vida. Entre 1991 y 1994, Argentina registró la cuarta tasa de crecimiento del PIB más alta del mundo, la cual alcanzó un promedio del 7.9 por ciento anual durante ese período de cuatro años.12 La inversión fija bruta creció más de un 120 por ciento.13> El porcentaje de familias viviendo por debajo de la línea de pobreza bajó del 38 por ciento en 1989 al 13 por ciento en 1994.14> Desafortunadamente, el crecimiento no se sostuvo.

Proceso de reforma incompleto. El éxito inmediato de las reformas era obvio, pero la falta de un compromiso del gobierno argentino con la liberalización económica se hizo evidente en el declive económico que sufrió el país los últimos 5 años y en los 33 meses de una recesión que aún persiste.15> Los problemas específicos que reflejan la ausencia de libertad económica incluyen:

  • Carga de endeudamiento cada vez mayor. El gasto gubernamental como porcentaje del PIB del país aumentó del 9,4 por ciento en 1989 al 21 por ciento en el año 2000.16> Al mismo tiempo, el crecimiento del PIB disminuyó de un promedio del 9 por ciento registrado entre 1991 y 1994 a un crecimiento negativo o insignificante a partir de mediados del año 1998.17> La falta de crecimiento económico, junto con un incremento en el gasto del gobierno, generó un déficit fiscal que creció del 0,15 por ciento del PIB en 1994 al 2,4 por ciento del PIB en el año 2000. (ver gráfico 1). Para lograr el equilibrio fiscal sin distorsionar la economía, el gobierno pudo haber optado por reducir el gasto. En su lugar, prefirió financiar el déficit aumentando los impuestos y endeudándose con los mercados financieros y el FMI. El aumento de los impuestos fue una táctica errada ya que originó más evasión impositiva y sofocó a un sector privado ya perjudicado.

Durante los últimos 7 años, el gobierno de Argentina impuso un endeudamiento cada vez más grande sobre su pueblo. (ver gráfico 2) En 1998, la deuda per cápita de Argentina fue más alta que la de Corea durante la Crisis Asiática. La deuda pública total de Argentina se incrementó del 34 por ciento en 1991 a alrededor del 52 por ciento del PIB (ver gráfico 3) y actualmente representa el 23 por ciento de toda la deuda de mercados emergentes.18 La elevada deuda acrecienta la percepción del riesgo del país y aumenta el costo de tomar préstamos de los mercados de capitales.

Pronto se hará imposible sostener ese nivel de deuda. A menos que se genere un fuerte crecimiento económico lo antes posible, Argentina no podrá pagar los intereses de su deuda sin apoyo externo bilateral o multilateral, condonación o reestructuración de deuda por parte de los acreedores o una combinación de estas dos condiciones.

Es improbable que el recientemente anunciado plan del gobierno de De la Rua para sacar a la Argentina de la actual recesión impulse la actividad económica, ya que la carga impositiva no se reducirá sino que será trasladada de una actividad comercial a otra.  El Ministro de Economía argentino, Domingo Cavallo, anunció que "...creará un impuesto al cheque...para apoyar las reducciones impositivas en los sectores comerciables, el sector más afectado por la sobrevaluación real del peso argentino (ARS)".19> Por otra parte, los recortes en el gasto previstos en el plan no son suficientemente agresivos. Las dudas de los inversores acerca de la Argentina se reflejan en la baja calificación financiera otorgada al país por Moody's Investors Service, Standard & Poor y Fitch en la última semana de marzo de 2001.20

  • Incertidumbre por el sistema monetario. Argentina adoptó la Ley de Convertibilidad para encarar sus problemas crónicos de inflación elevada. Aunque esta idea es errónea, algunos han culpado de los problemas económicos de la Argentina al alto valor del peso que permanece atado a un dólar estadounidense fuerte. De hecho, los problemas del país derivan principalmente de la falta de implementación de reformas económicas que abran los mercados argentinos y traigan estabilidad política y económica.

    Es precisamente la ausencia de esas reformas la que ha generado la especulación acerca de la capacidad de sostenimiento del sistema de convertibilidad. No obstante, en lugar de defender esas reformas, ahora Cavallo ha declarado que la Argentina comenzará a hacer la conversión del peso 50 por ciento al euro y cincuenta por ciento al dólar.21> Aún cuando Cavallo anunció que el cambio se concretará una vez que el euro equivalga al dolar22, los mercados temen que esta política sea una devaluación disfrazada. Después de todo, el peso se estaría atando tambien a una moneda que se ha estado devaluando desde su creación, hace 2 años.

    Mas aún, ligar el peso al euro socavará aún más la confianza en el sistema de convertibilidad e invitará a la especulación y al arbitraje. Aún si algun dia el dolar y el euro tuvieran la misma paridad, la posibilidad de que dicha paridad se mantenga es casi nula. Si esa paridad uno a uno no se mantiene, la gente no usará indistintamente dolares, pesos o euros, sino que cambiará prefiriendo una moneda sobre otra, segun cual sea la mas fuerte. Este ir y venir socava una de las razones mismas por las cuales la ley de convertibilidad se creo en primer lugar: eliminar la especulación. Teniendo en cuenta que el 70 por ciento de la deuda total pública es en dólares, y que la deuda en moneda extranjera equivale a un 95 por ciento del total de la deuda externa, una posible devaluación, si el euro se deprecia frente al dolar, encarecería la deuda de muchos bancos, comercios y personas comunes, mientras que también incrementaría la posibilidad de un incumplimiento de pago de la deuda por parte del gobierno.23>

  • Regulación excesiva. La privatización debería ser el medio para crear un ámbito competitivo en el cual los productores estén motivados a mejorar sus productos al mismo tiempo que los consumidores se benefician con una mayor cantidad de opciones y precios más bajos. En Argentina, lamentablemente, gran parte de la privatización no promovió la competencia, sino que simplemente transfirió los monopolios del sector público al privado.

    Consideremos lo que sucedió en la industria de las telecomunicaciones. Por ejemplo, en 1990, el gobierno otorgó a Telecom de Francia un monopolio de 7 años para prestar el servicio de telefonía básica en el norte de Argentina y a Telefónica de España para hacerlo en el sur; la línea divisoria pasaba por el medio de Buenos Aires. Al final del período, los derechos del monopolio fueron extendidos por 3 años más. Si bien Telefónica y Telecom invirtieron capitales considerables para modernizar la infraestructura y aumentar el número de líneas disponibles, el servicio telefónico siguió siendo costoso. Los precios para las llamadas locales y de larga distancia bajaron recién en el año 2000. No fue una mera coincidencia que esta reducción en los precios haya ocurrido poco después de la liberalización del cada vez más grande y competitivo mercado de teléfonos celulares, el cual ofrece una alternativa al servicio de telefonía tradicional.24> En las industrias de la energía y del agua se presentó un problema similar.

    El sistema laboral de la Argentina también se encuentra agobiado por las excesivas regulaciones que restringen la capacidad que tienen las empresas de regular sus contrataciones para adaptarse a los cambios del mercado. Esta situación ha obligado a gran cantidad de empresas y trabajadores a ignorar las leyes laborales al contratar empleados fuera del sistema legal mediante pagos en efectivo.25>

    El Presidente de la Rúa, quien asumió su mandato en 1999, logró la aprobación de la reforma laboral por parte del Senado y la cámara baja en Mayo de 2000. Esta nueva ley de trabajo dio fin a una medida que exigía que los contratos de trabajo colectivos fueran prorrogados ante la imposibilidad de negociar un contrato nuevo (algunos habían sido prorrogados a partir de 1975).26> Esta ley también permitió a las compañías individuales negociar contratos (en lugar de estar obligados a respetar acuerdos nacionales), prolongó el período dentro del cual los nuevos empleados pueden ser despedidos sin indemnización y redujo los impuestos sobre las remuneraciones para los trabajadores contratados bajo nuevos contratos de empleo. Lamentablemente, el proyecto de reforma laboral no afectará al tercio de la mano de obra empleada en el sector público. Tampoco afectaría a los trabajadores cubiertos por leyes laborales distintas, como las que rigen para las compañías recientemente privatizadas.27>

    Si bien la nueva ley representa una mejora significativa, todavía queda mucho por hacer. Lo más imperioso es reducir las remuneraciones y el número de empleados del sector público, especialmente en las provincias, ya que muchos de ellos no contribuyen a la producción y sólo sirven para aumentar el gasto público. Por ejemplo, en la provincia de Formosa aproximadamente la mitad de la fuerza laboral contratada formalmente está empleada por el gobierno. Según algunas versiones, muchos de estos trabajadores sólo se presentan una vez al mes para cobrar sus cheques.28>

  • Barreras al libre comercio. Argentina comenzó la reducción de aranceles durante la década del 80. La política comercial principal en los noventa era la participación del país en la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), que entró en vigencia en el año 1991. El Mercosur prohibe las barreras comerciales entre las naciones miembros sobre aproximadamente el 85 por ciento de las líneas arancelarias y mantiene aranceles comunes y barreras comerciales contra los que no son miembros.29 El bloque, que incluye a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, ha alterado de manera significativa las relaciones comerciales de la Argentina. Antes del Mercosur, el comercio de Argentina con Brasil alcanzaba un promedio de aproximadamente el 11 por ciento del comercio total.30 Un año después del inicio del acuerdo de comercio preferencial en 199131, Brasil se convirtió en el socio comercial más importante de la Argentina. El año pasado, el comercio con Brasil abarcó el 26 por ciento de la actividad comercial total de la Argentina. (ver Tabla 1)
  • Si la Argentina realmente quiso abrir sus mercados hacia el libre comercio, el Mercosur no fue la estrategia correcta a seguir. Los miembros del Mercosur mantienen un alto arancel externo común (AEC) del 14 por ciento que inhibe el comercio con los países no miembros.32> Además, la adopción del AEC redujo la discreción del gobierno sobre la política comercial. Asimismo, debilitó la capacidad de los consumidores para elegir entre los productos mejores y más baratos disponibles en todo el mundo y eliminó los incentivos para que los productores locales introdujeran innovaciones y mejoras para poder seguir siendo competitivos. Por otra parte, la interdependencia comercial entre los miembros del bloque33> hizo que cada uno de los países se volviera altamente vulnerable a los problemas económicos del otro.34> Argentina, por ejemplo, experimentó una disminución del 24 por ciento en sus exportaciones al Mercosur en 1999, en gran parte debido a la devaluación del real contra el dólar que se produjo durante la crisis económica de Brasil en 1999.35> Esa interdependencia también resulta perjudicial cuando, en circunstancias adversas, los miembros se niegan a cumplir íntegramente con sus compromisos tomados bajo el régimen del bloque.36> En suma, para Argentina Mercosur funciona como una prisión que limita el potencial del país para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.

    Los problemas del Mercosur se agravaron aún más este año cuando sus miembros perdieron la capacidad de negociar en forma individual los acuerdos de libre comercio. El próximo año, los miembros del Mercosur deberán abandonar los acuerdos de libre comercio que hayan sido celebrados con países que no pertenecen al bloque y que hayan sido negociados antes de la creación de este último.37> Esto refleja una hostilidad hacia el libre comercio que es, ironicamente, la base del Mercosur. Por ejemplo, el Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio de Brasil, Alcides Tapias, criticó el abierto apoyo brindado por el ex Ministro López Murphy a la reducción de las barreras al comercio y al aumento de los vínculos económicos a través de las negociaciones directas con EE.UU. argumentando que los países individualmente carecen de poder cuando se negocia con este país.38> Al seguir en el Mercosur, los miembros se están alejando cada vez más del libre comercio global y abandonando su autonomía para establecer las políticas económicas más convenientes para sus respectivos ciudadanos.

  • Un estado de derecho débil. Hubo una época, hace tiempo, en que el sistema judicial de Argentina era sólido y protegía vigorosamente los derechos de propiedad. En aquel entonces, también, Argentina se encontraba en el décimo lugar entre los países más ricos del mundo y la inversión extranjera impulsaba el crecimiento económico. Para algunos expertos en la historia del derecho, el Poder Judicial de la Argentina se debilitó luego de la Revolución de 1930, cuando la Corte Suprema reconoció como legítimo al primer golpe de estado militar inconstitucional.39> Era la primera vez que la Argentina violaba su Constitución, sentando un precedente de debilidad que continúa hasta el día de hoy.

    La debilidad en el estado de derecho, junto con una enorme burocracia, ha fomentado una cultura de corrupción que va desde los funcionarios públicos en los más altos cargos hasta el argentino común que debe manejarse a través de una amplia red burocrática. La gravedad de este problema se evidencia en el hecho de que el 82 por ciento de los habitantes de Argentina no confían en la efectividad del sistema judicial y, por lo tanto, no lo utilizan.40> Esta desconfianza tiene consecuencias desastrosas sobre la capacidad del país para generar un crecimiento económico sostenido. Un sistema de justicia débil y sin transparencia aumenta el costo de hacer negocios en Argentina, socavando así un importante motor de crecimiento: la inversión local y extranjera. Al aumentar el riesgo, un estado de derecho débil socava por igual la confianza de los ciudadanos y de los inversores extranjeros para emprender actividades comerciales, ahorrar y hacer inversiones a largo plazo. El riesgo se incrementa debido a que la capacidad para buscar compensación o justicia para las acciones ilegales se ve obstaculizada cuando el sistema judicial no es confiable o se encuentra sujeto a la manipulación política.

    Al imponer una excesiva carga impositiva, Argentina también promueve la actividad ilegal. Según un informe de la Fundación para la Investigación Económica de Latinoamérica (FIEL), la economía informal de Argentina alcanza un total estimado de $64.000 millones por año (lo que equivale a más del 23 por ciento del PIB),41 de los cuales aproximadamente $15.000 millones provienen de la evasión impositiva. La crítica a los esfuerzos por combatir la evasión impositiva, como los recientes comentarios hechos por el presidente del Frepaso Carlos Alvárez, ignoran el hecho de que la evasión es en primer lugar una reacción a los gravosos niveles impositivos que el gobierno impone para financiar el gasto público cada vez más oneroso.42> El medio más efectivo para reducir la evasión fiscal es eliminar los alicientes para no declarar debidamente los ingresos, eliminación que se puede lograr mediante una reducción en la carga impositiva.43> A juzgar por las exigencias del FMI para que Argentina aumente la recaudación fiscal a través de un aumento de los impuestos y de una lucha enérgica contra la evasión, el Fondo parece desconocer este hecho tanto como lo hace Alvárez.

Los cantidad de problemas descritos anteriormente indican una clara falta de libertad económica en Argentina, lo que llevó a la falta del tan necesitado crecimiento económico. La peor consecuencia de los más de diez años de protección económica es la recesión de 33 meses que todavía enfrenta la Argentina, el alarmante aumento del delito, el alto nivel de desempleo y la baja en la calidad de vida de los argentinos.44

EL PAPEL DEL FMI EN LA CRISIS ARGENTINA

El Fondo Monetario Internacional comparte la responsabilidad por la difícil situación en la que se encuentra inmersa la Argentina. El historial de préstamos del FMI a la Argentina (detallados en el Apéndice 1) muestra un casi continuo apoyo financiero acompañado de recomendaciones acerca de políticas a implementar. Si bien algunas de estas politicas hubieran ayudado a liberalizar la economía, la mayoría de ellas entorpeció el crecimiento económico y fomentó el riesgo moral (o lo que se conoce como "moral hazard".) Luego de casi dos décadas de erróneas recomendaciones sobre las políticas y de un financiamiento casi continuo, el Fondo ha fortalecido el poder de los intereses políticos en perjuicio del crecimiento económico. Consideremos los siguientes hechos relacionados con el apoyo del FMI a la Argentina:

  • Desde el año1983, Argentina ha firmado siete acuerdos de tipo "stand by", dos acuerdos de la Unidad de Extensión de Fondos del FMI y dos renegociaciones de los préstamos del FMI que alcanzan un monto de 24.117 millones de DEG (derechos especiales de giro) o casi $30.600 millones de dólares.45

  • Acuerdos de préstamos entre Argentina y el FMI han tenido lugar continuamente en los 18 años comprendidos entre 1983 y 2001, salvo en dos años, entre 1986-1987 y 1988-1989. Todos los préstamos estuvieron a disposición del país ininterrumpidamente, ya sea que el país estuviera atravesando una crisis o no.

  • En cada programa, el FMI aconsejaba seguir políticas que retardaban la estabilidad económica y el crecimiento a largo plazo. Cada acuerdo con el FMI, por ejemplo, exigía a la Argentina equilibrar su presupuesto fiscal mediante el aumento de impuestos. El incremento en los impuestos entorpecía la actividad económica y alentaba la evasión impositiva, agravando cada vez más el desequilibrio fiscal que las recomendaciones supuestamente debían tratar.

  • Argentina rara vez implementó las reformas de políticas exigidas por el FMI a cambio de los acuerdos de crédito. Por ejemplo, cada acuerdo con el FMI requería que el gobierno argentino recortara el gasto gubernamental para ayudar a equilibrar el presupuesto fiscal. Desde 1989, sin embargo, el gasto de Argentina creció del 9,5 por ciento al 22,3 por ciento del PIB. (ver gráfico 4) Solamente con los ingresos masivos de capital provenientes de la privatización el gobierno pudo lograr un superávit fiscal. (ver gráfico 1) Luego de finalizada la privatización, nuevamente se produjo un déficit fiscal. A pesar de la amplia evidencia del incumplimiento de la Argentina con respecto a las exigencias de reformas, el FMI le siguió otorgando préstamos cada vez mayores. (ver gráfico 4)
El financiamiento del FMI a la Argentina se ha invalidado a sí mismo y ha sido un fracaso en sus propios términos. El último paquete del Fondo para la Argentina es un ejemplo puntual: una vez más, el gobierno argentino había intentado terminar la recesión aplicando la política equivocada: el aumento de los impuestos. Los esfuerzos del gobierno han resultado infructuosos e incrementaron el escepticismo entre los inversores acerca del compromiso o capacidad del presidente de la Rúa para llevar a cabo las reformas y restablecer el crecimiento. En combinación con las dudas acerca de la capacidad de la Argentina para cumplir con los inminentes pagos de la deuda, este escepticismo precipitó la crisis financiera ocurrida en noviembre y diciembre del año 2000. El FMI negoció, en diciembre 2000, una línea de crédito de $39.700 millones (disponible en enero de 2001) que, si bien estabilizó la crisis inmediata, no ha resuelto los problemas que causaron la crisis ni generó la reactivación económica.

Si bien el FMI exigió a la Argentina adoptar una reforma de las leyes de trabajo y de seguridad social, promover la competencia en los monopolizados sectores de las telecomunicaciones y la energía y ampliar los programas de asistencia social, la condición principal para el más reciente acuerdo con el FMI era, una vez más, reducir el déficit fiscal mediante la disminución de los gastos y el aumento de la recaudación fiscal. El nivel de déficit acordado se flexibilizó otra vez. Para el 2000, nivel de déficit se elevó de $4300 millones a $5300 millones,46> para el 2001 se amplió a $6700 millones, y la fecha límite para lograr un presupuesto equilibrado se extendió hasta el año 2005.47

A excepción de la exigencia equivocada de que Argentina aumente la recaudación fiscal y la recomendación contradictoria de incrementar los programas de asistencia social reduciendo al mismo tiempo el gasto gubernamental, las reformas requeridas por el FMI son razonables y convenientes. En todo caso, según los antecedentes de reformas en Argentina, es improbable que el gobierno implemente las reformas establecidas en su último acuerdo.

La resistencia local a la implementación de reformas es fuerte. Las propuestas para recortar el gasto, por ejemplo, forzaron la renuncia de dos Ministros de Economía con una diferencia de semanas entre una y otra. El Ministro José Luis Machinea perdió credibilidad y renunció el 2 de marzo de 2001, cuando se hizo obvio que el rescate de $39.700 millones del FMI no había podido restablecer el crecimiento económico. Su sucedáneo, Ricardo López Murphy, se vio obligado a renunciar cuando los recortes propuestos (diseñados para que la Argentina pudiera cumplir con los objetivos fiscales del FMI) de $2000 millones para el año 2001 y $2500 millones para el año 200248 provocaron la renuncia de tres miembros del gabinete y seis funcionarios del gobierno, principalmente del Frepaso, partido de izquierda que forma la coalición gobernante, así como también huelgas y protestas generalizadas por parte de los sindicatos y grupos estudiantiles.49

También han encontrado una fuerte oposición los recortes de $3000 millones en el gasto gubernamental que propuso Cavallo50, lo que forzó al Ministro a ser cauteloso en la adopción de reformas que son cruciales para restablecer el crecimiento económico. El plan de Cavallo ahora establece amplios diferenciales arancelarios entre las importaciones de bienes de capital y del consumidor y crea un impuesto "hostil al mercado" sobre las transacciones financieras, que distorsionará aún mas la economía.51

La política del FMI, que consiste en la financiación continua a Argentina más allá del riesgo de una crisis ó del cumplimiento de las exigencias del Fondo, tuvo dos consecuencias negativas: la asistencia predecible del FMI indicó a los mercados que el riesgo de inversión es mitigado por los rescates del Fondo, alentando de esta manera las decisiones imprudentes de inversión (moral hazard); en segundo lugar, el gobierno argentino no ha tenido incentivo alguno para reformar su economía debido a que el FMI proveía fondos sin considerar la reforma.52> Estas dos consecuencias crearon un espiral descendiente que llevó a una tercera consecuencia, aún más perjudicial. Si el FMI toma una postura definida y deja de financiar a la Argentina porque ésta no implementa reformas ni reestructura la deuda, el país experimentará otra crisis y es probable que incurra en incumplimiento de pago. Esto podría ser una situación deseable si incentivase a Argentina a emprender la reforma necesaria para alcanzar el crecimiento y la estabilidad económica a largo plazo, pero también podría estimular la fuga de capital y restringir la financiación en otros mercados emergentes del mundo.

UN PLAN DE REFORMA MEJOR PARA ARGENTINA

Los economistas coinciden en que la línea de crédito de $39.700 millones que el FMI emitió en enero de 2001 con el objeto de detener la última crisis ocurrida en Argentina a fines del año 2000, brindará una prórroga limitada de un mes a un año a dicho país. Consideran que el paquete de emergencia del FMI sólo permitirá a Argentina obtener un respiro máximo de seis meses a un año. La deuda argentina, de $124.000 millones, representa más del 350 por ciento de la base de exportaciones del país y los intereses de la deuda consumen cerca de dos tercios de los ingresos de divisas.53 A menos que se reanude el crecimiento económico de Argentina, las obligaciones de la deuda, que suman $124.000 millones, y las necesidades de financiación externa, que se calcula que alcanzará los $50.000 millones en 2001, agotarán rápidamente la línea de crédito del FMI.54> Charles Calomiris, Profesor de la Universidad de Columbia y experto en finanzas argentinas, pronostica que la siguiente crisis de endeudamiento tendrá lugar dentro de los próximos 4 meses, a menos que la deuda se reestructure.55

Lo que Argentina debería hacer. A fin de evitar la inminente crisis, Argentina debe tomar medidas urgentes para incrementar la libertad económica. La implementación de políticas para liberalizar la economía no sólo logrará aumentar la confianza de los inversores, sino que además constituirá el primer paso del país hacia el crecimiento económico y la estabilidad a largo plazo. Específicamente, Argentina debería:

  • Adoptar el dólar estadounidense como moneda oficial argentina. La especulación sobre la capacidad de sostenimiento del sistema de convertibilidad ha provocado un aumento gradual de las primas de las tasas de interés de la deuda argentina, que han superado el margen normal existente entre la deuda en pesos y en dólares. En estas circunstancias, la mejor solución para que Argentina logre reducir las primas de las tasas de interés, producidas por el riesgo de la moneda, consiste en la adopción del dólar estadounidense como moneda oficial. De este modo, se eliminaría el riesgo resultante de la tasa de cambio de peso a dólar y se obtendrían tasas de interés más bajas sobre la deuda argentina, tal como ocurrió en El Salvador56 y en Panamá desde que adoptaron el dólar.57

  • Reducir el gasto gubernamental y los impuestos. A fin de impulsar el crecimiento económico, Argentina debe estimular la productividad mediante la reducción de impuestos con el objeto de incrementar los incentivos para trabajar, ahorrar e invertir.58> Para reducir las tasas impositivas sin que se produzca un desastre económico, Argentina debe reducir inmediatamente el gasto público. Si bien el plan de Cavallo incluye una modesta reducción del gasto, en lugar de reducir los impuestos, la carga impositiva fue trasladada de las empresas a los inversores internacionales, con lo cual se imponen nuevos costos sin el estímulo beneficioso que implica la reducción general de los impuestos. El restablecimiento del crecimiento requerirá la implementación de reducciones mucho más importantes y abarcadoras del gasto gubernamental y de las tasas impositivas.

  • Aplicación de mayores medidas desregulatorias. El Presidente de la Rúa logró la aprobación del proyecto de reforma laboral por parte del Senado y la cámara baja. Argentina debería, a partir de este logro, continuar con la gradual eliminación de las regulaciones vigentes, como, por ejemplo, la capacidad de los empleadores para despedir a sus empleados. Cuando el mercado laboral es flexible con la misma facilidad con que se despide se toman nuevos empleados, lo cual motiva a la fuerza laboral a aumentar su productividad continuamente. Este país además necesita reducir las remuneraciones y la cantidad de empleados del sector público, ya que los altos salarios de este sector obstaculizan el ajuste de las remuneraciones del sector privado. Tal es el caso de las provincias, muchas de las cuales no contribuyen al incremento de la producción y sólo facilitan el aumento del gasto público.

  • Fomento del libre comercio. Argentina debería expandir sus mercados de exportación y diversificar su base de exportaciones mediante la celebración de acuerdos con otras naciones que también estuvieran abiertas al comercio irrestricto. Teniendo en cuenta el estrecho vínculo que las economías de Estados Unidos y Argentina mantienen a través del sistema de convertibilidad que liga al peso con el dólar, un tratado de libre comercio entre ambos países resultaría particularmente ventajoso, ya que ofrecería una mayor estabilidad a los exportadores argentinos. Estados Unidos ya es el segundo socio comercial de Argentina y la reducción de las barreras comerciales promete estrechar esa relación para beneficio de ambos países. Argentina, sin embargo, debe abrir su mercado unilateralmente para facilitar las negociaciones con Estados Unidos. De ser necesario, el primero debería renunciar al Mercosur como zona económica exclusiva y permanecer, si lo desea, como aliado político al igual que lo ha hecho Chile.

  • Fortalecimiento del estado de derecho. La vulnerabilidad del poder judicial a los sobornos y a la influencia política ha socavado la confianza pública hasta el extremo de que los ciudadanos comunes de Argentina no utilicen el sistema judicial y de que las empresas restrinjan sus inversiones. El gobierno argentino debe aplicar castigos más severos a los casos de corrupción, hacer que el poder judicial resulte impermeable a las presiones políticas a través de la aplicación de "protecciones a los informantes" y mejorar la calidad laboral para quienes trabajan en relación con el cumplimiento de la ley.
Argentina no debería considerar a esta serie de reformas como opciones. A menos que se reanude rápida y sólidamente el crecimiento económico del país, es muy probable que no cumpla con el pago de su deuda y no pueda acceder a los mercados de capitales internacionales.

LO QUE LA ADMINISTRACIÓN BUSH DEBERÍA HACER

La libertad económica no se puede exportar, pero se puede importar. Con ese fín, la Administración Bush debería ayudar a Argentina a adoptar las reformas necesarias, incluyendo la adopción del dólar como moneda oficial, abriendo el libre comercio, desregularizando el mercado laboral, y reduciendo la intervanción del gobierno en la economía. La Administración Bush debería tambien suministrar pericia técnica, como el envío de expertos del FBI y del Departamento de Justicia de EE.UU. para asesorar al gobierno argentino en relación con la reforma del sistema judicial. Además, EE.UU. puede ayudar a Argentina con un acuerdo de libre comercio entre ambos países.

La Administración Bush debería encarar la "ausencia de capitalismo" en el sistema financiero internacional adoptando la política no intervencionista del Secretario O'Neill para resolver las crisis financieras internacionales.59 Sin embargo, para que esta política resulte eficaz la Administración debe restringir el poder de intervención de las instituciones financieras internacionales en la economía internacional, particularmente el modo de emisión de préstamos del FMI.

Las crisis financieras en el mundo tuvieron lugar con mayor frecuencia durante la última década, aun cuando el FMI y el Banco Mundial destinaban la mayor cantidad de recursos disponibles para combatirlas. En la mayoría de los casos, los países que recibieron préstamos del FMI y del Banco Mundial se encuentran actualmente en peores condiciones -luego de décadas de recibir asistencia internacional- que antes de obtener los préstamos. El motivo: los paquetes de rescate han reducido el riesgo de que se tomen decisiones económicas erradas y muchas veces perjudican a sus destinatarios, al contribuir con el aumento de la deuda y del porcentaje de desempleo y con la reducción de la calidad de vida y del volumen de ahorro.60>

La Administración Bush debería utilizar el análisis provisto por la Comisión de Asesoramiento para las Instituciones Financieras Internacionales (IFIAC), dirigida por Allan H. Meltzer de la Universidad Carnegie Mellon y designada por el Congreso de EE.UU., a fin de establecer un marco sólido para la reforma del FMI y del Banco Mundial.61 Estas reformas permitiran maximizar la efectividad de ambas instituciones, incrementar su responsabilidad en las autorizaciones de los préstamos y limitar su influencia nociva en el mercado global. En el futuro, las crisis serán menos frecuentes en un entorno que promueve las eficiencias y beneficios de los mercados abiertos.

CONCLUSIÓN

El restablecimiento de la estabilidad y el crecimiento económico en Argentina es conveniente para Estados Unidos. Argentina no sólo representa la segunda economía más importante de América del Sur, sino que, además, una crisis financiera en gran escala podría obstaculizar significativamente las perspectivas de crecimiento de diversos países en vías de desarrollo. El incumplimiento del pago de la deuda contraída por Argentina puede hacer que los inversores eviten los mercados emergentes, que dependen del capital extranjero para desarrollarse, con lo cual se reducirían las perspectivas de crecimiento de los países en desarrollo al mismo tiempo que la economía mundial se vería perjudicada por la reducción del crecimiento económico de los EE.UU.

A fin de evitar una crisis en Argentina, la Administración Bush debería estimular al país a que acabe con el círculo de dependencia de los préstamos del FMI. Para lograrlo, el gobierno de EE.UU. debería alentar a Argentina a crear una estrategia destinada a promover el crecimiento económico, que incluya la adopción del dólar estadounidense como moneda oficial, la liberalización del comercio, la desregulación del mercado laboral y la reducción de la injerencia del gobierno en la economía del país. El crecimiento económico permitirá al país pagar los intereses de su deuda y, siempre y cuando se recorte el gasto, independizarse de los préstamos del FMI.

Es igualmente imperativo que se restrinja la intervención de las instituciones financieras internacionales en la economía global. A menos que la Administración logre resolver la "ausencia de capitalismo" que padecen muchos países y que es afianzada por los rescates financieros internacionales, no sólo se garantiza la generación de futuras crisis sino que las mismas serán más graves y más frecuentes.

-Ana I. Eiras es Analista de Políticas Económicas para Latinoamérica y Brett D. Schaefer es Fellow Jay Kingham en Asuntos de Regulación Internacional del Centro para el Comercio Internacional y la Economía de The Heritage Foundation.

Apéndice

Notas al pie

1. Los autores desean agradecer a Anthony Kim y Eddie Colindres por la colaboración prestada en la investigación para este informe.

2. Gerard Baker and Stephen Fidler, "O'Neill's World", The Financial Times, 15 de febrero de 2001, http://www.FT.com,  página no disponible en línea.

3. Martin Wolf, "Argentina's Riches to Rags Tale", The Financial Times, 21 de marzo de 2001, pág. no disponible en línea.

4. World Development Indicators 2000 en CD-Rom, Banco Mundial.

5. Idem.

6. Idem.

7. Idem.

8. Unidad de Inteligencia de "El Economista". EIU Country Profile, 1996-1997, pág. 14.

9. Unidad de Inteligencia de "El Economista". EIU Country Profile, 1996-1997, pág. 25.

10. Idem.

11. Idem.

12. La tasa de crecimiento acumulada se calculó usando PBI a precios constantes de 1995 en U$S. Banco Mundial, World Development Indicators 2000 en CD-Rom.

13. Unidad de Inteligencia de "El Economista". EIU Country Profile, 1996-1997, pág. 17

14. Idem. pág. 16

15. Gerald P. O'Driscoll, Jr., Kim R. Holmes, y Melanie Kirkpatrick, eds., 2001 Index of Economic Freedom (Washington, D.C.: The Heritage Foundation and Dow Jones & Company, Inc., 2001), pag. 73.

16. Banco Mundial, World Development Indicators 2000 en CD-Rom.

17. La tasa de crecimiento acumulada se calculó usando PBI a precios constantes de 1995 en U$S. Banco Mundial, World Development Indicators 2000 en CD-Rom.

18. Editorial, "Cavallo's Challenge", The Financial Times, 31 de marzo de 2001, pág. 14.

19. Barclays Capital. Folletín informativo Emerging Markets-Latin America. 22 de marzo de 2001.

20. "Ratings Agencies On The Mark?" Buenos Aires Herald. 28 de marzo de 2001.

21. "Cavallo decidió abrir la economía al euro", Diario La Nación. 5 de abril de 2001, pág. no disponible en línea.

22. Thomas Catán, "Argentine Minister Eyes Link To Euro." The Financial Times, 16 de abril de 2001. p. 3

23. Ministerio de Economía Argentino, Subsecretaría de Finanzas, datos disponibles en el sitio internet http://www.mecon.gov.ar/financing/doc2.htm;  Charles W. Calomiris, "Argentina Can't Pay What It Owes," The Wall Street Journal, 13 de abril de 2001, p. A11.

24. La cantidad de teléfonos celulares en la Argentina aumentó más de 10 veces en 4 años (de 341.000 que había en 1995 a 3,8 millones en 1999), mientras que los costos bajaron estrepitosamente. EIU Country Profile 2000, pág. 20.

25. El economista argentino, Alfredo Monza, del Instituto Nacional de Estadísticas estima que tanto como el 13 por ciento de la mano de obra de Argentina está empleada fuera del sistema legal, "Belaboured: Reforming Argentina's Labour Laws," The Economist, 25 de marzo de 2001.

26. Idem.

27. Idem.

28. Pamela Druckerman, "Buenos Aires must Justify Bailout, but localities Tend to Spend", The Wall Street Journal, 2 de marzo de 2001, pág. A9.

29. Fundacion Invertir Argentina, "Argentina Business: The Complete Guide to Business with Argentina," at http://www.invertir.com/argentina/trade.html.

30. Idem.

31. La implementación del Mercosur se completó en 1995.

32. Ver "Primero, mercados abiertos", de Mary Anastasia O'Grady, en el Índice de libertad económica 2001, de Gerald P. O'Driscoll, Kim R. Holmes y Melanie Kirkpatrick, editores (Washington, D.C.: The Heritage Foundation and Dow Jones & Company, Inc., 2001), pág. 29

33. El Mercosur representa el 30 por ciento del comercio total de la Argentina. Ver Tabla 1.

34. El año pasado, la combinación de un real devaluado y un peso fuerte tensó las relaciones comerciales entre Argentina y Brasil. Según lo informara el diario argentino La Nación, "No ha habido un progreso en el comercio del azúcar, las discusiones sobre el régimen automotor regional continúan y, ahora, surge un nuevo conflicto que tiene graves consecuencias para la industria lechera". Diario La Nación. 12 de noviembre de 2000, página no disponible en línea.

35. Unidad de Inteligencia de "El Economista". EIU Country Report for Argentina, junio de 2000, pág. 33.

36. El año pasado, Brasil amenazó con elevar unilateralmente el arancel para la leche argentina al 46%, alegando que Argentina estaba exportando leche a precios inferiores a los precios de mercado. Argentina, por otra parte, adujo que la reacción de Brasil fue una represalia por el establecimiento por parte de la Argentina del precio mínimo para importaciones de productos avícolas. "Dura reacción por trabas de Brasil a la leche argentina", Diario La Nación. 12 de noviembre de 2000, pág. no disponible en línea. En respuesta a la recesión económica actual, El Ministro de Economía Domingo Cavallo anunció que ajustaría, los aranceles elevandolos al 35% para las importaciones de bienes de consumo y reduciendo aranceles en los bienes de capital, sin consultar con los socios del Mercosur. Ver Thomas Catán y Geoff Dyer, "Argentine Emergency Hastens the Decline of Mercosur," The Financial Times, 3 de abril de 2001.

37. Información proveniente de la Oficina de Asuntos Políticos. Embajada de Chile.

38. Marcela Valente, "Argentina: Naming of New Economy Minister Boosts Markets," Inter Press Service, 6 de marzo de 2000, página no disponible en línea.

39. Ricardo Rojas, juez y profesor de derecho en la Universidad de Buenos Aires, cree que la Revolución de 1930 sentó un precedente de una violación constitucional, debilitando así el estado de derecho. A partir de entonces, esta debilidad sólo empeoró.

40. "Sólo el 18 por ciento de los argentinos confía en la justicia", Diario La Nación, 23 de enero de 2001, página no disponible en línea.

41. "Argentine black economy currently generates $64bn turnover", extracto del World Reporter de un artículo de Ámbito Financiero, 26 de febrero de 2001, página no disponible en línea.

42. Marcela Valente, "Argentina: Naming of New Economy Minister Boosts Markets", Inter Press Service, 6 de marzo de 2000, pág. no disponible en línea.

43. Niveles más bajos de impuestos pueden hacer que se reduzca la posibilidad de que la recaudación fiscal incrementada actúe como incentivo para no declarar debidamente los ingresos. Las reducciones en la tasa de impuestos también aumentan el crecimiento económico y el empleo, lo que origina una mayor base impositiva. Por ejemplo, las tasas impositivas reducidas en las administraciones de los Presidentes Kennedy y Reagan diron lugar a un aumento en la actividad económica y las recaudaciones fiscales. Ver Daniel J. Mitchell, Ph.D. y William W. Beach, "Taxes: Reforming the System to Make It Simple and Fair," Issues 2000: The Candidate's Briefing Book, The Heritage Foundation, at http://www.heritage.org/issues/chap2.html.

44. El desempleo en la Argentina fue aproximadamente del 14 por ciento en el año 2000. Unidad de Inteligencia de "El Economista". Country Report for Argentina. Marzo de 2001, pág. 11.

45. Dos de estos acuerdos fueron renegociados, lo que totaliza 11 acuerdos entre el FMI y Argentina para 9 acuerdos de crédito desde 1983 hasta 2000. La conversión de DEG a dólares estadounidenses hecha a la tasa de cambio del 28 de marzo de 2001 de 1 dólar estadounidense =.788617 DEG. Las tasas de cambio actuales están disponibles en http://www.imf.org/external/np/tre/sdr/basket.htm.

46. Unidad de Inteligencia de "El Economista". Country Report for Argentina, diciembre de 2000, págs. 16-17.

47. Idem. pág. 19.

48. Los recortes incluían una reducción de $970 millones en las transferencias a las provincias para el año 2001, eliminando subsidios al tabaco y al combustible, una reducción de $360 millones en el presupuesto para las universidades, eliminando el fraude y derroche en la agencia de seguridad social y también los fondos que los Congresistas erogaban a discreción. Thomas Catán, "Argentina cuts budget by $2bn to keep to IMF target", The Financial Times, 17 y 18 de marzo de 2001, pág. 1.

49. Thomas Catán y Richard Lapper, "De la Rúa taken by surprise over 'panic attack' in Argentina", The Financial Times, 20 de marzo de 2001, pág. 8.

50. Thomas Catán y Richard Lapper, "Argentina Unveils Radical Competitiveness Drive," The Financial Times, 22 de marzo de 2001.

51. David Malpass, "Argentine Markets Give Cavallo Redux a Bad Review", The Wall Street Journal, 23 de marzo de 2001, pág. A15.

52. El ejemplo más reciente de este tipo de política es el anuncio del FMI de que en mayo desembolsaría, según lo programado, la siguiente porción de $1300 millones del paquete de financiación para la Argentina pese a que este país tenía, en enero, un déficit fiscal de $940 millones, un nivel muy superior a los objetivos impuestos por el Fondo. [Ver "IMF to pay next 1.3 bln usd tranche of Argentina aid in May; welcomes Cavallo", AFX News, 20 de marzo de 2001, pág. no disponible en línea.] Claudio Loser, director del hemisferio occidental del FMI, expresó que el Fondo sería flexible en cuanto al cumplimiento por parte de Argentina de las condiciones del crédito y observó que "Es evidente que el objetivo fiscal para el primer trimestre no ha sido cumplido, pero es posible que se alcancen los objetivos para todo el año". Ver "IMF to pay next 1.3 bln usd tranche of Argentina aid in May; welcomes Cavallo", AFX News, 20 de marzo de 2001, pág. no disponible en línea.

53. Ver Adam Lerrick, "When is a Haircut Not a Haircut? When the IMF is the Barber", The Wall Street Journal, 23 de febrero de 2000, página no disponible en línea.

54. "Argentina: Economic and Financial Outlook", Deutsche Bank Research, marzo de 2001, pág. 6.

55. Calomiris, "Argentina Can't Pay What It Owes."

56. "El Salvador Adopts Dollarization Scheme to Boost the Economy", Latin American Database, Gale Group Inc., 14 de diciembre de 2000, pág. no disponible en línea.

57. Para obtener una explicación detallada de los beneficios y los costos de la adopción de una moneda extranjera, especialmente en el caso del dólar estadounidense, ver "Basics of Dollarization", Comité de Asuntos Económicos del Congreso de Estados Unidos, Oficina del Presidente del Comité, Senador Connie Mack (R-FL), actualizado en enero de 2000, disponible en http://jec.senate.gov.

58. David Malpass, "Argentine Markets Give Cavallo Redux a Bad Review", The Wall Street Journal, 23 de marzo de 2001, pág. A15.

59. Gerard Baker and Stephen Fidler, "O'Neill's World", The Financial Times, 15 de febrero de 2001, http://www.FT.com página no disponible en línea.

60. Brett D. Schaefer, "The Bretton Woods Institutions: History and Reform Proposals," Heritage Foundation Informe Proyecto Libertad Económica No. 00-01, March 2000, pág. 56-65.

61. El informe completo en español de la Comision de Asesoramiente para las Instituciones Financieras Internacionales (IFIAC) está disponible en ingles en el sitio de internet http://www.house.gov/jec/imf/meltzer.htm,  y en español en http://www.heritage.org/library/efp/efp00-04.html.  

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