The Heritage Foundation

Economic Freedom Project Report #00-04 on International Organizations

November 17, 2000

November 17, 2000 | Economic Freedom Project Report on International Organizations

Informe de la Comision de Asesoramiento para las Instituciones financieras Internaciales

RESUMEN EJECUTIVO

PRINCIPIOS GENERALES Y RECOMENDACIONES PARA REFORMAR 

En Noviembre de 1998, como parte de la legislación que autorizaba la provisión de U$S 18,000 millones en fondos adicionales de los Estados Unidos para el Fondo Monetario Internacional, el Congreso formó la Comisión de Asesoramiento para las Instituciones Financieras Internacionales, para que asesore a los Estados Unidos sobre qué política seguir con respecto a siete instituciones internacionales: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Grupo Banco Mundial (el Banco), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Asiático de Desarrollo (BAD), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco de Pagos Internacionales (BPI), y la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El ambiente económico en el cual los fundadores suponían que el FMI y el Banco funcionarían no existe más. El sistema de tipos de cambio fijo pero ajustables (pegged), que dio al FMI su razón de ser, dejó de existir entre 1971 y 1973, luego de que el Presidente Nixon interrumpiera la venta de oro de los Estados Unidos. En lugar de ofrecer recursos de corto plazo para financiar los déficits de la balanza de pagos bajo un sistema de tipos de cambio fijo, el FMI funciona ahora en un rol mucho más amplio: como un administrador de las crisis financieras en los mercados emergentes, como un prestamista a largo plazo para muchos países en desarrollo y países ex-comunistas, como un asesor y consejero de muchas naciones, y como un coleccionista y diseminador de datos económicos de los 182 países miembros.

Capitalizando su experiencia de la década de 1930, los fundadores del Banco creyeron que el sector privado no proporcionaría a los países en desarrollo una provisión adecuada de capital. El Banco, junto con los bancos de desarrollo regional, quiso compensar este déficit en el flujo de recursos. Con el desarrollo y la expansión de los mercados financieros globales, el capital que proviene del sector privado hoy empequeñece el volumen de los préstamos que los bancos de desarrollo hayan otorgado o puedan otorgar en el futuro. Y, contrariamente a la presuposición inicial, la mayoría de las crisis en el cuarto de siglo pasado involucran un excesivo--y no un deficiente--otorgamiento de préstamos, particularmente de corto plazo, que resultaron ser altamente volátiles.

La frecuencia y severidad de las crisis recientes generan dudas sobre el sistema de control de crisis en vigencia, así como sobre los incentivos para las acciones privadas que el sistema estimula y apoya. El FMI no le ha prestado suficiente atención al mejoramiento de las estructuras financieras en países en desarrollo, y le ha prestado demasiada atención a costosos programas de rescate. Su sistema de control de crisis a corto plazo es demasiado costoso, sus respuestas, demasiado lentas; sus consejos, frecuentemente erróneos; y sus esfuerzos para influir en las políticas y las prácticas de los países, demasiado entrometidos.

Muchas operaciones de los bancos de desarrollo se caracterizan también por sus altos costos y su baja efectividad. La autoevaluación del Banco Mundial sobre su propio desempeño en África reveló un índice de fracaso de un 73%.4 En promedio, solouno de cada cuatro programas obtuvo resultados satisfactorios y sostenibles. Al reducir la pobreza y promover la creación y el desarrollo de mercados y estructuras institucionales que faciliten el desarrollo, los registros del Banco Mundial y los bancos de desarrollo regional dejan mucho espacio para realizar mejoras.

Los objetivos de la Comisión

En 1945, Estados Unidos adoptó una definición de los "intereses de una nación" que no tiene precedente. Estados Unidos definió su posición desde el punto de vista de la paz y la prosperidad del resto del mundo. Diferenció los conceptos de interés y control. Este era el espíritu que creó las Instituciones Financieras Internacionales y que guió el trabajo de la Comisión. El crecimiento económico global, la estabilidad política y la lucha contra la pobreza en el mundo son parte del interés nacional de los Estados Unidos.

La Comisión cree que la actuación del FMI, el Banco, y los bancos regionales mejoraría considerablemente si cada institución fuera más responsable y centrara su atención más claramente en una serie de objetivos limitados pero importantes. Además, el FMI, el Banco y los bancos regionales deberían modificar sus operaciones para reducir al mínimo las oportunidades de corrupción en los países receptores.

La responsabilidad, los logros, la efectividad y la reducción de la corrupción no se alcanzarán por medio de la esperanza, la exhortación y la retórica. Los programas deben ser reestructurados para modificar los incentivos tanto para los receptores como para las instituciones benefactoras. Cada institución debería tener funciones diferentes que no repitan las responsabilidades y actividades de otras instituciones. El FMI debería continuar siendo un administrador de crisis bajo nuevas reglas que incentiven a los países miembros a incrementar la seguridad y la solidez de sus sistemas financieros. Para el Banco y los bancos regionales, se debería hacer hincapié en la reducción de la pobreza y en el desarrollo, y no, como en el pasado, en el volumen de los préstamos.

FMI

El FMI debería actuar como un cuasi prestamista de última instancia para las economías emergentes. Sin embargo, sus operaciones de préstamo deberían limitarse a la provisión de liquidez (esto es, fondos a corto plazo) a gobiernos miembros solventes cuando se cierren los mercados financieros. Los préstamos por liquidez deberían tener un vencimiento a corto plazo, tener una tasa punitoria (más alta que la tasa más reciente en el mercado del prestatario) y estar garantizados claramente por el activo del prestatario. Los prestatarios no pagarían voluntariamente la tasa punitoria si los mercados financieros les prestaran exigiendo las mismas garantías; de esta forma, recurrirían en menor grado al FMI. El mismo funcionaría como un prestamista de reserva para prevenir el pánico o las crisis. Excepto en circunstancias especiales, en las que la crisis representara una amenaza para la economía global, los préstamos deberían darse sólo a países en crisis que hayan cumplido las pre-condiciones que generan una solidez financiera. En tanto los préstamos del FMI se limiten a préstamos por liquidez de corto plazo, respaldados por unas pre-condiciones que garanticen solidez financiera, no habría necesidad de establecer una larga lista de condiciones (que frecuentemente incluye docenas de ellas), la cual ha entorpecido los programas del FMI en los últimos años, y ha hecho que dichos programas se tornen difíciles, altamente conflictivos, con tiempos de negociación excesivos y generalmente ineficaces.

Cuatro de las pre-condiciones propuestas para obtener la asistencia por liquidez que recomendamos son: Primero, limitar la corrupción y reducir el riesgo a través del aumento de la diversificación de sus inversiones; los países miembros elegibles deben permitir, de manera gradual, por un cierto período de años, que instituciones financieras extranjeras tengan libertad de ingresar y operar en el país. Numerosos hechos históricos recientes demuestran que las economías de los mercados emergentes se beneficiarían con una mayor estabilidad, una estructura financiera más segura y mejores habilidades para la dirección y el mercado introducidas por una presencia más importante de instituciones financieras extranjeras en sus países. Un sistema bancario competitivo limitaría el uso de los bancos locales para la financiación de "proyectos favoritos", o de préstamos con términos favorables a gruposfavoritos, reduciendo así la frecuencia de futuras crisis financieras.

Segundo, para alentar un comportamiento prudente, seguridad y solidez, todo país que tome dinero prestado del FMI debe publicar, regular y puntualmente, la estructura de vencimientos de su deuda soberana y garantizada pendiente, y los restantes pasivos que no aparecen en el balance. Los prestadores necesitan información precisa sobre el volumen de las deudas a corto plazo para evaluar correctamente los riesgos que están tomando.

Tercero, los bancos comerciales deben estar adecuadamente capitalizados, seapor una posición accionaria significativa, de acuerdo con los estándares internacionales, o por deudas subordinadas de entidades no gubernamentales ni afiliadas. Además, el FMI en colaboración con el BPI debería establecer nuevos parámetros para asegurar un manejo adecuado de la liquidez de los bancos y otras instituciones financieras de manera que reduzcan la frecuencia de las crisis ocasionadas por un repentino retiro de créditos a corto plazo.

Cuarto, el FMI debería establecer requisitos fiscales apropiados para asegurarse que sus recursos no sean usados para financiar políticas presupuestarias irresponsables.

Para dar tiempo a los países para que se ajusten a estos incentivos para la reforma financiera, las nuevas normas deberían ser introducidas gradualmente durante un período de cinco años. En caso de ocurrir una crisis dentro de dicho período debería permitirse a los países, que tomen fondos prestados del FMI con un interés superior a la tasa punitoria.

El mantenimiento de un presupuesto estabilizador y de políticas de crédito es mucho más importante que la elección de un régimen de tipo de cambio. La Comisión recomienda que los países eviten los sistemas de tipos de cambio fijos o ajustables. El FMI debería utilizar su consultoría sobre políticas para recomendar o bien el uso de tipos de cambio firmemente fijados (sistema de convertibilidad, dolarización) o bien los tipos de cambio flotantes. Ni los tipos de cambio fijos ni los flotantes son apropiados para todos los países por igual en todo momento. La experiencia demuestra, sin embargo, que los sistemas mixtos como los tipos de cambio fijos (pegged) o fijos pero ajustables aumentan el riesgo y la severidad de las crisis.

La asistencia estructural a largo plazo para apoyar la reforma institucional y las políticas económicas sólidas serían responsabilidad del Banco y los bancos regionales. El FMI debería cesar de otorgar créditos a países para promover el desarrollo a largo plazo (como en Africa sub-sahariana) y para transformaciones estructurales a largo plazo (como en las economías de transición post-comunistas). El Plan de Ajuste Estructural Mejorado y su sucesor, el Servicio de Crecimiento y Reducción de la Pobreza, deberían ser eliminados.

El FMI debería dar por cancelados en su totalidad sus reclamos contra todos los países pobres altamente endeudados que implementen una estrategia de desarrollo económico eficaz en conjunción con el Banco Mundial y las instituciones de desarrollo regional.

Manteniendo su postura acerca de que el FMI debe reducir la cantidad de préstamos que otorga, la Comisión no recomienda que haya más aumentos de las cuotas en el futuro cercano. Los recursos actuales del FMI deberían ser suficientes para cumplir con sus responsabilidades de cuasi prestamista de última instancia, especialmente en tanto los créditos actuales pendientes estén siendo pagados al FMI.

Los bancos de desarrollo

En la entrada de la casa central del Banco Mundial en Washington, un enorme cartel reza: "Nuestro sueño es un mundo sin pobreza". La Comisión comparte esos objetivos como una meta a largo plazo. Desafortunadamente, ni el Banco Mundial ni los Bancos de Desarrollo Regional llevan a cabo una serie de actividades que podrían prestar más ayuda para que el mundo se moviera rápidamente hacia ese objetivo, o siquiera hacia una meta menor, aunque más fácilmente alcanzable, de elevar los niveles y calidad de vida, particularmente para los habitantes de las naciones más pobres del mundo.

Colectivamente, el grupo del Banco Mundial y sus tres contrapartes regionales emplean 17,000 personas en 170 oficinas alrededor del mundo, han obtenido 500,000 millones de dólares en capital de los tesoros fiscales nacionales, mantienen una cartera de préstamos de 300,000 millones de dólares y cada año extienden préstamos por un total de 50,000 millones de dólares a miembros en desarrollo.

Existe una amplia brecha entre la retórica y las promesas de los Bancos y sus actuaciones y logros. El Banco Mundial es un ejemplo de ello. Al mantenerse en la misión de aliviar la pobreza en el mundo en desarrollo, el Banco alega concentrar sus préstamos en los países con mayor necesidad de asistencia oficial debido a la pobreza y a la imposibilidad de acceder a los recursos del sector privado. Esto no es tan así. El 70 por ciento de los recursos que no están destinados a la asistencia se dirigen a 11 países que gozan de un acceso significativo a los flujos de capitales privados.

Las instituciones regionales se superponen con el Banco Mundial de diversas maneras. Compiten por los fondos de los países donantes, los clientes y los proyectos. Sus oficinas locales se encuentran a menudo en las mismas ciudades. Los bancos regionales repiten la estructura organizativa del Banco Mundial, que se concentra en los préstamos subsidiados y las garantías a los gobiernos, los créditos con cero interés a los miembros más pobres, y los préstamos, garantías y capital en acciones para las operaciones del sector público. Recientemente, el Banco Mundial expandió sus sucursales, aumentando la duplicación y la posibilidad de conflicto en las regiones. La Comisión no obtuvo ninguna explicación razonable acerca de por qué se eligió hacer esta expansión tan costosa en lugar de una cooperación más cercana con los bancos regionales y una confianza mayor en los empleados de los bancos regionales.

Todos los bancos operan a nivel nacional, definiendo sus objetivos dentro de la nación en lugar de hacerlo sobre la región o de manera global. Sus patrones de préstamo durante los últimos tres años son muy similares: a los mismos países y para los mismos propósitos. Los cuatro o seis solicitantes de préstamo con mayor mérito, todos con posibilidad de acceder fácilmente al mercado de capitales, reciben la mayor parte del flujo de los recursos no destinados a la asistencia: 90% en Asia; 80-90% en África; 75-85% en América Latina.

El desempeño es una de las principales preocupaciones de la Comisión. Terminar o reducir la pobreza no es fácil. Los bancos de desarrollo no pueden tener éxito en su misión a menos que los países elijan instituciones y políticas gubernamentales que apoyen el crecimiento. Los gobiernos de los países en desarrollo deben estar preparados para realizar cambios institucionales que promuevan una mejora de las condiciones sociales, premien la innovación y el ahorro interno, y atraigan capitales extranjeros. Para favorecer un ambiente que lleve al crecimiento económico, los bancos de desarrollo deben cambiar sus incentivos internos y los incentivos que ofrecen a los países en desarrollo.

El proceso de evaluación de proyectos en el Banco mundial obtiene una baja calificación en credibilidad: criterios equivocados combinados con una mala elección del momento justo. Los proyectos son evaluados según tres medidas: resultado, impacto del desarrollo institucional y capacidad de autosostenimiento. Este último, fundamental para el progreso en el mundo en desarrollo, recibe un peso promedio ínfimo del 5% en la evaluación general. Los resultados se miden en el momento del desembolso final de los fondos. La evaluación debería ser un proceso repetido a lo largo de muchos años, incluso bastante después del desembolso de fondos en caso de que se cuente con un historial de las operaciones realizadas.

Los Bancos raramente retornan para inspeccionar el éxito de los proyectos o evaluar la autosostenimiento de los resultados. Luego de auditar un 25% de sus proyectos, el Banco Mundial revisa solo un 5% de sus programas de 3 a 10 años después del último desembolso para ver el impacto general de la política. Aunque los bancos de desarrollo destinan abultados recursos a monitorear la obtención de los insumos, hacen muy poco para medir la efectividad de los resultados en el tiempo

Recomendaciones para los bancos de desarrollo.

Para funcionar más eficientemente, los bancos de desarrollo deben transformarse de prestadores intensivos de capital a fuentes de asistencia técnica, proveedores de bienes públicos regionales y globales, y facilitadores de un creciente flujo de recursos del sector privado a los países emergentes. Su meta común debería ser reducir la pobreza, pero sus responsabilidades individuales deberían estar bien diferenciadas. Su esfuerzo mancomunado debería alentar a los países a atraer inversiones productivas, y su responsabilidad individual debería ser la de asegurar el buen desempeño. Su fin común debería ser aumentar los incentivos que aseguren la efectividad. El centro de atención de sus esfuerzos financieros individuales debería ser los 80 o 90 países más pobres del mundo que carecen de acceso al mercado de capitales. Todas las transferencias de recursos a países que gozan de acceso al mercado de capitales (como lo denota una calificación de grado de inversión en bonos internacionales) o con un ingreso per cápita de más de U$S 4,000, serán eliminadas gradualmente durante los 5 años siguientes. De los U$S 2,500 en adelante (de ingreso per cápita), la asistencia oficial estaría limitada. (Los valores del dólar deberían ser indexados.) Los préstamos de emergencia serían responsabilidad del FMI en su calidad de cuasi prestamista de última instancia. Esta recomendación asegura que la asistencia para el desarrollo se sume a los recursos disponibles (adicionalidad).

Subvenciones basadas en el desempeño

Para los países verdaderamente pobres del mundo, la provisión de mejores niveles de salud pública, educación primaria, e infraestructura física, que una vez fue el centro de atención original de los fondos de desarrollo, deben volver a convertirse en los puntos de partida para elevar los niveles de vida. Sin embargo, la pobreza está muchas veces más arraigada y diseminada en países en donde gobiernos corruptos e ineficientes socavan la capacidad de beneficiarse con la asistencia o de pagar la deuda. Los préstamos a éstos gobiernos son mayormente desaprovechados, despilfarrados o robados.

En los países pobres sin acceso al mercado de capitales, las subvenciones para el alivio de la pobreza deberían ser pagadas directamente al proveedor del servicio contra la entrega del comprobante debidamente verificado. Las subvenciones deberían reemplazar la herramienta tradicional del Banco de préstamos y garantías para los proyectos de infraestructura física y servicios sociales. El otorgamiento de subvenciones debería incrementarse si éstas se usan eficientemente.

Desde campañas de vacunación a la construcción de caminos, desde la alfabetización a la provisión de agua, los servicios serían llevados a cabo por proveedores externos del sector privado (incluyendo Organizaciones No Gubernamentales [NGOs] e instituciones de caridad) así como por agencias públicas. Los contratos de servicios serán otorgados por medio de licitaciones competitivas. Las participaciones fracasadas en proyectos anteriores influirán negativamente en la posibilidad de participar en futuras licitaciones. La cantidad y calidad del desempeño serán verificadas por auditores externos. Los pagos se harán directamente a los proveedores. Los costos serán divididos entre los países receptores y la agencia de desarrollo. El subsidio variaría entre el 10% y el 90%, dependiendo del acceso a los mercados de capitales y el ingreso per cápita.

Préstamos para reformas institucionales

Las reformas institucionales sientan las bases para la inversión productiva y el crecimiento económico. Proveen el verdadero camino a largo plazo para terminar con la pobreza. Estas reformas tienen más posibilidades de tener éxito si surgen de decisiones tomadas por los países en desarrollo.

El marco de los préstamos, con incentivos para la implementación, debería ser rediseñado para amoldarse a las necesidades de los países más pobres que no tienen acceso al mercado de capitales. El gobierno de cada economía en desarrollo presentaría su propio programa de reformas. Si la agencia de desarrollo aceptara la propuesta, el país recibiría un préstamo con una tasa de interés subsidiada. La magnitud del subsidio de la tasa de interés variará entre el 10% y el 90%, como en el caso de las subvenciones financiadas para usuarios finales. Los préstamos para reformas institucionales en países pobres sin acceso al mercado de capitales deberían estar condicionados a la implementación de cambios específicos en las políticas y en las instituciones y deberían ser apoyados por incentivos financieros para promover la continuidad de su implementación. Deberían nombrarse auditores independientes de los gobiernos que tomen el préstamo y de los prestadores oficiales, para que controlen anualmente la implementación del programa de reforma.

División de responsabilidad

Para resaltar el cambio en el énfasis, del otorgamiento de préstamos a la promoción del desarrollo, el nombre del Banco Mundial debería ser cambiado a Agencia de Desarrollo Mundial. Se deberían efectuar cambios similares en los bancos de desarrollo regional.

Las Agencias de Desarrollo no deberían otorgar préstamos para crisis financieras.

Todos los programas nacionales y regionales en América Latina y Asia deberían ser la principal responsabilidad de los bancos regionales del área.

El Banco Mundial debería convertirse en la principal fuente de ayuda para el continente africano hasta que el Banco Africano de Desarrollo esté listo para hacerse cargo completamente de esta responsabilidad. El Banco Mundial sería también la agencia de desarrollo responsable de los pocos países pobres que restan en Europa y Medio Oriente.

Las soluciones regionales que reconozcan los intereses mutuos de naciones interdependientes deberían ser enfatizadas.

La Agencia de Desarrollo Mundial debería concentrarse en la producción de bienes públicos globales y servir como un centro de asistencia técnica para las agencias de desarrollo regional. Los bienes públicos globales incluyen el tratamiento de enfermedades tropicales y del SIDA, la protección racional de los recursos ambientales, los programas de agricultura para climas tropicales, el desarrollo de prácticas de dirección y regulación, y la infraestructura entre países.

En su rol reducido, la Agencia de Desarrollo Mundial tendría menos necesidad de usar su actual capital a la orden (callable capital). Una parte del capital a la orden debería ser reasignado a las agencias de desarrollo regional, y otra parte debería ser reducida de acuerdo con una cartera de préstamos en disminución. El ingreso por el capital recaudado y las ganancias retenidas deberían ser asignados para financiar la creciente provisión de bienes públicos globales. Anualmente, deberían publicarse evaluaciones independientes sobre la efectividad de las agencias.

Reducción de la deuda y otorgamiento de asistencia para los países más pobres

El Banco Mundial y los bancos de desarrollo regionales deberían dar por cancelados en su totalidad todos sus reclamos sobre todos los países pobres altamente endeudados que implementen una estrategia de desarrollo económico eficaz bajo la supervisión combinada del Banco. Además, los acreedores bilaterales, como el gobierno de los EE.UU., deberían extender, de manera similar, cancelaciones completas de la deuda a aquellos países pobres altamente endeudados que sigan estrategias de desarrollo económico efectivas.

En términos más generales, Estados Unidos debería estar preparado para aumentar sustancialmente su apoyo presupuestario a los países más pobres si estos siguen programas de desarrollo económico efectivos. Este apoyo debería darse en diversas formas: reducción de la deuda, subvenciones canalizadas a través de las agencias de desarrollo multilaterales, y asistencia con subvenciones bilaterales. El nivel actual de asistencia presupuestaria de los EE.UU. para los países más pobres es de aproximadamente U$S 6 por habitante (U$S 1,500 millones en total); por lo tanto, existe margen para un aumento significativo en los fondos si está justificado por políticas y resultados apropiados dentro de los países en desarrollo.

El Banco de Pagos Internacionales

Durante sus 70 años de historia el BPI se ha adaptado bien a los grandes cambios en la actividad financiera y a las prácticas de los bancos centrales. Su capacidad de adaptación se debe en gran medida a su limitado y homogéneo grupo de miembros. Un ejemplo de dicha adaptación es la manera en que el BPI resolvió rápidamente el desafío de superar las deficiencias regulatorias a nivel internacional. El BPI ha demostrado también su habilidad para convencer a los países más importantes desde el punto de vista financiero a que adopten sus estándares.

La Comisión recomienda que el BPI continúe siendo el que fije los estándares financieros. La implementación de los mismos, y las decisiones de adoptarlos, deberían estar a cargo de los reguladores internos o las legislaturas. El Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria debería alinear sus medidas de riesgo más estrechamente con los riesgos del crédito y del mercado. La práctica corriente favorece la asignación errónea de los préstamos.

La Organización Mundial de Comercio

La OMC tiene dos funciones principales. Primero, maneja el proceso por medio del cual se modifican las normas de comercio. Los Ministros de Comercio (o sus equivalentes) negocian tratados que los cuerpos legislativos nacionales pueden aprobar o rechazar. Segundo, la OMC sirve casi como un cuerpo judicial para resolver disputas. Parte de este proceso involucra el uso de sanciones a países que violan las reglas del comercio.

Una determinación cuasi-judicial, cuando se une con una imposición de sanciones, puede abrumar el proceso legislativo de un país. A medida que las decisiones de la OMC afectan a un espectro de temas más amplio, existe un riesgo considerable de que las mismas pasen por encima de la legislación nacional en áreas de salud, seguridad, medioambiente, y otras políticas de regulación. La Comisión cree que las decisiones cuasi-judiciales de organizaciones internacionales no deberían suplantar los actos legislativos nacionales. El sistema de control y equilibrio entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial debe ser mantenido.

Las resoluciones o decisiones de la OMC, o de cualquier otra entidad multilateral, que extiendan el alcance de compromisos explícitos en los tratados o acuerdos internacionales, deberán estar sujetas a los actos legislativos explícitos del Congreso de los EE.UU. y, en cualquier otro lugar, de la autoridad legislativa nacional.

Agradezco a Adam Lerrick por sus útiles sugerencias y a Ana I. Eiraspor haber editado la traducción al español del informe.

  Basado en información del sitio en Internet del Banco Mundial.